基于产业转移和产业集群的我国城镇化发展路径分析
时间:2013-11-16
  摘要:城镇化是农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程,其实质是经济结构……

工业经济与政策研究部  陈雪琴


城镇化是农村人口不断向城镇转移,第二、三产业不断向城镇聚集,从而使城镇数量增加、规模扩大的一种历史过程,其实质是经济结构、社会结构和空间结构的变迁。2012年,按常住人口测算的我国城镇化率达到52.57%,接近于世界平均水平,但仍低于发展中新兴国家60%的水平,离发达国家城市化率80%的水平差距更大。在我国制造业成本不断上升、国际竞争更为激烈的形势下,长期以来推动我国城镇化快速发展的加工贸易等动力因素逐步削弱,当前,应结合我国区域发展不平衡的国情现状,加快推动产业转移,减少地区间发展差异,实现我国城镇化水平的总体提升。

一、动因与机制:建国以来我国城镇化发展的主要动因和作用机制演变

从一般发展规律来看,农业剩余是城镇化的基本前提,即农业生产效率提高产生的劳动、资本等剩余要素从农业中解放出来,在比较利益的驱动下,向城市转移或者在农村就地发展非农产业,形成聚集作用。而工业化则是城镇化的最根本动力,非农产业的规模生产和集聚发展等特征,使劳动力不断得到吸纳,城市规模逐步扩大。

从具体实践来看,一个国家或地区在经济战略和政策导向上,会通过不同的作用机制来催生和推动上述两个动力,从而走不同的城镇化发展道路。按各阶段的主要直接动因和作用机制划分,建国以来我国城镇化的发展阶段如下:

政府主导的“自上而下”的城镇化发展(1949-1978年)。改革开放以前,我国计划经济体制限制了农村非农产业的发展,而严格的户籍制度,进一步限制了农村人口向城市的流动,两方面的共同作用使推动城镇化自然演变的动力机制受阻。这个时期,我国城镇化的发展模式是:通过宏观规划选择一些地区布局若干大型重点工业项目来带动城市发展,并利用“工农产品剪刀差”强制性让农业为工业发展提供农业产品剩余和资金,城市发展是政府“自上而下”的一元化推动结果。总体上来看,1949-1978年,我国城镇化发展呈现曲折、反复和总体水平缓慢上升的态势。1949年,我国仅有城市69个,城市化水平为10.64%。1978年,我国城市达到193座,城镇化水平为17.92%。

以制度变迁为前提,乡镇企业发展为标志的“自下而上”的城镇化发展(1979-1991年)。1978年十一届三中全会拉开了农村经济体制改革的序幕,农业劳动生产率大幅提高,农业生产出现剩余。1980年的全国城市规划工作会议确定的“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇的方针”推动政府出台了消除农村城镇化障碍的各种政策措施,但城乡隔绝的户籍管理制度却仍然限制着农民进城就业和定居。在比较利益和政策的双重作用下,农业剩余自主在农村向非农产业流动,出现了以乡镇企业发展为主要内容的极具特色的农村工业化,推动经济要素不断集中。一些非农产业发展较好的乡、村就直接转变为城镇,或者成为准城镇。这一阶段,我国城镇总人口从1979年的19495万人提高到1991年的31203万人,城镇化率从18.96%提高到26.94%,城市的数量从203座增加到479座,镇的数量从2361座增加到12455座。

加工贸易带动的“扩散型”城镇化发展(1992-2009年)。1992年,我国进入了全面建立社会主义市场经济体制的时期。乡镇企业资本与技术对劳动力替代水平迅速提高,吸纳农村劳动力的能量有所下降,而过去实行城乡分隔、限制人口流动的政策逐步转为放松管制,脱离农业的劳动力开始自发地涌向城市特别是沿海城市。这些低成本劳动力的大量释放恰逢我国市场经济体制下的外资引进,推动了加工贸易发展,使我国快速融入全球产业体系。经济和就业的良性循环推动了城市的快速发展,城市经济要素逐步向周边地区渗透,形成城市对城郊的扩散力。例如2011年,广东拥有326个专业镇,GDP在全省占比达31%。在这种城镇化的发展模式下,中心城的作用带动作用突出,周边的城镇不断向中心城合并,或者围绕中心城镇形成“城镇群”,如长三角、珠三角等城市群。这一阶段,我国城镇化率从1992年的27.46%提高到2009年的45.68%,城市的数量从517座增加到655座,镇的数量从14539座增加到19234座。

二、存在的问题:传统作用机制下我国城镇化发展不协调性日益凸显

改革开放以来的各种动力因素大大推进了我国的城镇化进程,但是也导致了城镇化滞后于工业化、地区间城镇化水平差异巨大、城镇化发展质量不高等问题。

城镇化和工业化发展不协调。2011年我国城镇化率与工业化率之比为1.29,远低于全球的平均比值1.95%,和美国4.1、法国4.11、英国4.09、德国2.64、日本2.48的差距更大。城镇化滞后于工业化的原因主要有:首先,中西部地区的产业结构偏重化,能广泛吸收就业的轻工业未得到充分发展。2011年,我国东北、东部、中部、西部的轻重工业总产值比例分别为,26:74、30:70、27:73、24:76,四个区域的轻重工业企业总数比例分别为,34:66、44:56、37:63、33:67。按照工业化发展的一般规律来看,在工业化前期,轻工业占据主导地位;在工业化中后期,重工业比重显著上升,即出现“重工业化”。我国落后地区重工业化反而偏高,这很大程度上是受过去优先发展重化工业的赶超型战略影响的结果。因此,中西部地区的经济活力尚未完全激发,轻工业发展仍有很大空间,工业的吸收能力依然强劲。第二,我国工业化和城镇化加快推进的阶段也是经济全球化更趋活跃的时期,“中国制造”推动了我国工业产值的提升,但是工业产品出口过程中的流通、营销、设计、金融等环节均是利用国外的现有渠道。相同产值的工业发展并没有带动同等水平的生产性服务业发展和城市建设,致使城镇化滞后于工业化。第三,我国乡镇企业当前仍然处于分散发展态势,不能有效集中人口。这既造成土地的过多占用,又不利于集聚和规模效应的形成,限制了城镇化的发展。第四,“户籍登记”的城乡分离制度一定程度上制约了农村富余劳动力向城镇和二、三产业转移,从而机械地降低了城镇的引力,阻碍了城镇化的进程。

城镇化区域间发展不协调。2011年,东部地区的城镇化率达到60.75%,东北地区为58.74%,中部地区为45.5%,西部地区为42.99%。上海、北京、天津三市的城镇化率更是达到80%以上,而甘肃、云南、贵州、西藏等西部的城镇化率低于40%。从城镇分布密度来看,东部、东北、中部、西部地区城镇分布密度分别为66.8、20.5、51.6和10.6座/万平方公里。我国城镇化的区域差距不仅体现在省和省之间,还体现在省内不同地区之间。以广东省为例,珠江三角洲的城镇化率为82.7%,而广东东翼地区为57.7%,西翼为37.7%,山区五省为44.3%。

城镇化发展速度和质量不协调。从2001年到2012年,12年来我国城镇化率提高了16个百分点,但走的是以地方政府为主导,以土地为主要内容,以外延扩展为特点,以外部需求为牵引,以物质资本大量消耗为代价的高成本的城镇化。这种城镇化的质量不高,带来一系列问题。一方面,土地的城镇化快于人口的城镇化。改革开放30多年间,我国城市建成区面积扩大了8.2倍,但城镇常住人口仅增加了2.5倍。这说明相对于土地的大量占用,我国农村人口的城镇化速度和产业增长并没有相应地得到较大幅度的提高。另一方面,我国人口城镇化中名义城镇化和实际城镇化差距很大,2011年,我国流动人口达到2.3亿人,占总人口的17%,这部分人口面临着户籍、医疗、养老、子女入学等问题,其参加社保的比率不足1/5。


三、发展新动力:新形势下产业转移有利于推动我国城镇化健康发展

金融危机后,国际经济环境更趋复杂,我国旧有依靠低成本驱动的“出口导向型”和“投资驱动型”发展模式受到挑战,需要加快构建发展的新优势,拓展内需市场。而产业转移通过生产要素的流动和整合,构建国内产业链价值体系,能够推动经济发展,并最大限度上发挥工业对城镇化的带动作用,从而提升东部的城镇化发展质量,提高中西部城镇化发展水平,是新形势下我国城镇化发展的重要动力。

(一)产业转移有利于促进工业化和城镇化协调同步发展

对于转入地来说,产业转移能引起劳动力、技术、资本等要素在本地进行整合,这一过程既是工业化发展的过程,同时也是城镇化的过程。例如,产业转移到城镇,需要吸收劳动力就业,从而引起集聚,客观上促进了城市规模的扩大和新城市的建设。同时,劳动力的聚集意味着相应的消费需求,促进工商业和城市住房、交通、通讯、水电等基础设施的发展,形成“产业转移——经济增长——生产要素集中——城镇化”的循环发展链条。

对于转出地来说,短期内产业转移可能导致资金外流、产业“空心化”、居民收入减少和结构性失业等问题。但目前东部地区的土地、劳动力、能源等要素成本大幅上升,处于产业链中低端、盈利能力较弱的劳动密集型产业已较难生存。2011年,广东省亏损企业亏损额达到369.85亿元,比上一年同期增长56.6%。因此,从中长期来看,产业转移有利于东部发达地区集中对生产要素进行重组,实现产业结构调整和转型升级,从而推进城镇化迈向新的高度。短期内,东部地区可通过产业的省内转移或者采取区域合作共享机制来过渡。

对于全国总体来说,产业转移能部分地将沿海地区和国外的经济联系转向沿海地区和内陆地区的联系,实现我国广大内陆地区的开放。这有利于建立面向国内市场的包括从原料供应、设计研发、生产加工、品牌营销的产业价值链体系,从而带动国内各种配套设施如金融、运输服务、通讯服务体系等的发展,最大限度的拉动各区域的就业及城市建设,推动城镇化。

(二)产业转移有利于缩小区域间城镇化发展差距

落后地区的城镇化是使我国城镇化率总体较低的重要原因,未来我国城镇化的主要任务还是推动落后地区的城镇化率。而产业转移是缩小区域间城镇化差距,进而提升我国总体城镇化率的重要路径。产业转移一方面可以减少省内各区域之间的城镇化发展差距,另一方面可以减少东中西部之间的城镇化差距。

从缩小省内城镇化差距来看,由于省内各区域的发展条件相对类似,产业转移以发挥城市的扩散力为主,先是向郊区发展,后逐步向更深的腹地(农村)深入。2005年起,广东开始设立产业转移工业园区,2011年1-10月,广东全省35个产业转移工业园共引进项目3118个,投资额7386亿元。“双转移”效果明显,此前一直在不断拉大的珠三角与东西北山区之间的区域差异系数,出现了历史性的收紧,从2007年的0.721到2010年的0.633。产业的迁移带动山区地区的城镇化发展和建设。

从缩小东中西部之间的城镇化差距来看,过去中西部地区由于没有产业的支撑,又没有外力推动的需求大涨,市场的活力没有运转,大部分农民留在农村或者向东部地区转移。而产业转移为中西部地区带来发展的同时也创造出大量的就业机会。以河南为例,自2010年以来,河南省3年内吸引的产业转移投资近1万亿元,这些投资创造的就业机会给该省的劳动力市场带来了深刻变化:2011年,河南省省内转移安置农村劳动力1268万人,首次超过省外输出的1190万人。就业人口的聚集会相应的推动需求增加和基础设施的建设,推动城镇化的发展,从而和工业化形成良性的循环。推动产业转移,增强落后地区经济社会“造血”机能是缓解区域失衡的治本之策。

(三)产业转移有利于提高现有城镇化的发展质量

要提升城镇化的质量,重点在两方面:一方面,推动产城融合。城市的扩张和建设要与产业紧密相连,只有产业的有序发展才能推动城镇化的健康和可持续发展。另一方面,要着力解决流动人口的市民化问题,即人的城镇化问题。

对于人口市民化问题,我国流动人口规模巨大,不可能只依靠沿海少数经济发达地区和少数大城市来吸纳庞大的劳动力。目前我国各大城市的财政也不具备保障所有农民工的社保福利问题的条件。而产业转移有利于合理引导人口流向,调整地区生产力布局,通过产业向内地、向中小城市的转移,使更多农民就近转移就业和进城落户定居,优化城镇布局,形成人口、产业和资源协调配置的空间开发新格局。对于城市发展来说,产业发展是城镇化发展的持久动力。我国东部地区已进入城镇化稳定发展阶段,下一步提高城镇化质量的核心在于加快转型提升。一部分产业实现从“中国制造”到“中国创造”的转变。高端技术能够形成对郊区其他配套产业的扩散作用,从而扩大城镇的规模,带动形成具有国际影响力和综合竞争力的世界级城市群。而中西部地区提高城镇化质量的核心在于稳步推进。要在完善本地基础设施和市场环境的基础上,塑造城镇特色,有规划有选择地承接高梯度地区的产业转移,和本地的产业配套,实现本地产业的规模发展和升级,形成相关产业的集群,推动园区的产业化发展,最终实现土地城镇化和人口城镇化的同步发展。无疑,产业转移能在不同的方向上提升东部地区和中西部地区的城镇化发展质量。

(四)产业转移有利于协调推进我国城市化和农村城镇化

城市化和农村城镇化并举是我国特色城镇化的重要内容,也是城镇化快速发展的重要因素。城市化是指人口向城市的集中过程,农村城镇化指农村人口向县域范围内城镇的集中过程或者说是形成小城镇的过程。基于城市巨大的吸力,农村劳动力在比较利益的驱动下,不断涌向城市,造成农民工权益得不到保障、农村留守老人和孩子等社会问题,而“大城市病”则更趋严重。目前,东部地区已加快农村城镇化的步伐,推动城市化和农村城镇化协调发展。2010年东、中、西部和东北地区乡镇企业增加值之比为58.3:19.1:12.8:9.8。

以产业集群为特征的乡镇企业发展是农村城镇化的主要路径。截至2011年底,浙江省拥有年产值亿元以上的产业集群区519个,平均每个县有3个产业集群,如诸暨大唐的袜业、湖州织里童装、杭州的女装、永嘉桥头的纽扣、苍南宜山的腈纶等。珠三角404个建制镇中,有四分之一的镇形成了特色产业集群。当前,由于中西部各大城市的功能和产业已经基本稳定,大部分东部发达地区的产业转移项目直接落户到中西部的城市郊区或者县下辖的小城镇,这为农村城镇化和县域经济发展提供了契机。由于产业转移而推动发展的小城镇,逐步成为城市基础设施向农村延伸、城市公共服务向农村覆盖、城市现代文明向农村辐射的中枢,能更大力度的解决劳动力就业问题,实现就近城镇化。而同时,大中城市的自身功能也因为以工促农、以城带乡的不断推进而逐步增强,整体上实现了城市化和农村城镇化的协调发展。

四、路径措施:“集群式”承接产业转移推进后发地区城镇化发展

虽然产业转移对于促进城镇化的作用不可忽视,但由于转出地产业配套能力强部分抵消了成本的劣势、政府追求GDP的增长效应、创新主导产业尚未形成规模,而转入地的基础设施较差、产业配套能力弱、企业发展环境差等因素阻碍了我国的产业转移进程。应通过政策引导和承接转移模式创新来克服上述问题,发挥政府前期的指导和规划作用,推动产业转移。

基于产业园区或产业集群基地承接产业转移。产业转移的主要承接载体是城市郊区或者县下辖的小城镇,过去在发展过程中缺乏统一规划设计、占用过多耕地,导致集聚效能不足、辐射半径过小、城镇功能薄弱,拉动力、整合力不强等的分散式发展,从而削弱了承接产业转移的能力,逐渐丧失了承接产业转移的机会。在未来以产业转移来推动城镇化发展过程中,要坚持以园区为载体的集群化发展,促进要素集中,降低交易成本,提高投资效益。产业转移承接地要编制相关产业集群发展规划和指导意见,引导企业向园区集中、园区向城镇集中。有较好工业发展基础的农村,可探索建立新型农村社区,以城镇化的理念改造农村,以公共服务均等化覆盖农村,以现代化的产业体系支撑农村,推动产业和城镇化的同步发展。

发达和欠发达地区通过飞地经济模式实现产业梯度转移。当前,东部发达地区土地资源匮乏、环境承载压力加大、发展空间受限等问题日益显著,企业走出去成为必然。而东部山区及中西部地区空间较为充足,但缺乏资金、技术、产业,发达和欠发达地区的合作恰恰是优势互补。当前省内不同地区之间的飞地经济模式已经取得了良好的进展,下一步可将这种模式扩展到不同省之间,通过欠发达地区提供土地,发达地区提供管理、资金、品牌等共同开发园区,实现发达地区对欠发达地区的产业带动和就业带动,实现两地在经济收益和产业升级上的双赢,从而推动两地的城镇化发展水平和质量的提升。

在承接产业转移中注重产业链的配套合作。产业配套薄弱是阻碍中部地区向中西部产业转移的一个重要因素。重庆在IT产业的转移承接中取得良好效果,值得借鉴。重庆通过科学规划和环境改善,引进了惠普、宏碁与华硕3家世界笔记本电脑品牌商。这3家龙头企业不仅在渝设立运营总部,将基地的加工贸易订单和结算都放在了重庆,而且以商招商,引来了富士康、广达、英业达、纬创、仁宝、和硕等6家全球著名代工厂商,这些代工厂商又将300多家配套厂商带到重庆落户,形成了“3+6+300”的强势IT产业集群。未来中西部在承接产业转移中也应探索采用“核心企业带动本土化整合的集群式承接产业转移模式”吸引产业链上的企业集体转移,并通过构建产业链,使转移过来的企业与机构进行本地化整合,优化产业环境,带动本地企业群体突破,实现整体升级与跨梯度发展。

综合利用激励性和限制性政策推动产业的有序转移。当前,我国已发布了《主体功能区规划》和《产业转移指导目录(2012)》,应在总体规划的基础上出台相关财税、金融、土地和环保等配套政策支持符合国家产业布局的相关产业转移。对产业转移工作开展的好的地方政府、产业园区和重点企业给予相应的表彰认定、政策优惠和资金奖励。同时,提高东部发达地区的产业进入门槛,为东部企业西迁提供有效激励。例如英国在20世纪60年代实施企业迁移许可证政策,通过设置嵌入繁荣地区的许可证制度,来限制企业进入拥挤的繁荣地区。我国现有的产业限制发展政策主要是以环保和技术标准来衡量,已出台的相关政策没有地区差异性,这对东部发达地区的产业升级是极为不利的,制定和实施东部产业限制发展政策十分必要。


(以上仅代表个人观点)